Agropecuária, Meio Ambiente e o Papel dos Instrumentos Financeiros
Agropecuária, Uso da Terra e Desmatamento
O Brasil é um líder global em produção de alimentos graças aos seus consideráveis recursos naturais, política agrícola e investimentos privados.
Esse artigo propõe uma análise do papel que instrumentos financeiros e políticas agrícolas podem desempenhar na dissociação entre a agropecuária e o desmatamento.
O crédito rural pode proporcionar um cenário apropriado para aumentar a produção e, simultaneamente, preservar o meio-ambiente.
O setor rural brasileiro é, historicamente, um dos principais pilares da economia do país. O agronegócio corresponde atualmente a 21% do PIB nacional, aproximadamente R$ 1,55 trilhão (CEPEA/USP, 2020).
De acordo com o Censo Agropecuário de 2017 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 15,1 milhões de pessoas trabalham em estabelecimentos rurais.
No Brasil há uma grande concentração de terras. Somente cerca de 4% das propriedades representam 63% das terras agrícolas (INCRA, 2020).
Em contrapartida, 65% dos estabelecimentos rurais representam 9% das terras agrícolas com áreas correspondentes a menos de um módulo fiscal – definido pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) como a área mínima onde a atividade agrícola pode prover, em cada município, subsistência e progresso social e econômico para as famílias que investem sua força de trabalho na mesma.
Essa distribuição de terras mostra uma forte dualidade na agricultura brasileira: propriedades agrícolas de subsistência coexistindo em paralelo com uma agricultura empresarial (pessoas físicas, jurídicas e cooperativas) dinâmica, orientada ao comércio e capitalizada, que alcança mercados de exportação com cada vez mais sucesso.
Há um crescente interesse em como a produção de alimentos e bioenergia gera externalidades para o meio-ambiente e impacta a saúde humana. Nas últimas décadas, o mundo foi capaz de expandir continuamente a produção agropecuária em taxas mais altas do que o crescimento populacional.
A Figura 1a mostra o valor bruto da produção agropecuária no período entre 1961 e 2016. Enquanto a população mundial aumentou em 143% (de 3 bilhões para 7,3 bilhões de pessoas), o valor da produção agropecuária quadruplicou (de US$ 750 para US$ 3 trilhões).
O crescimento constante da produção agropecuária nesse período de 55 anos mascara uma importante mudança na dinâmica desse crescimento.
A Figura 1b revela que até o final do século XX, o aumento na produção mundial de alimentos foi alcançado através de ganhos de produtividade e expansão na área.
Após 2000, entretanto, os ganhos de produtividade eram tais que o aumento de produção passou a ocorrer com uma redução na área dedicada à agropecuária.
A intensificação da produção, que ajuda a conter a pressão por desmatamento, se tornou a principal tendência na agropecuária desde então.
A Figura 2 mostra o aumento da produtividade agropecuária e a expansão da área no Brasil para o período entre 1961 e 2016.
Nesse período, houve um aumento de terra agrícola em conjunto com ganhos de produtividade. Entretanto, nos últimos anos, a expansão de área se desacelerou, enquanto a produtividade da terra – medida pelo valor bruto da produção por hectare – aumentou.
O histórico de ocupação de terras no Brasil priorizou a expansão territorial. Desde o período colonial, a abundância de terras e de recursos naturais do país orientou as políticas de ocupação e de uso da terra.
Além de amplo potencial de aumento da produtividade agropecuária, o país hoje dispõe de vastas áreas já desmatadas disponíveis para a atividade, não havendo a necessidade de novos desmatamentos.
Como a Figura 3 destaca, mais da metade da terra no Brasil (62%) permanece coberta por floresta nativa (ou outra formação nativa). As pastagens e formações naturais não florestais correspondem a 27% da área e atividades de maior valor econômico, como terra cultivada e floresta plantada, ocupam menos de 10% das terras do país.
A abundância de terras de pastagem mostrada na Figura 3 é composta primordialmente por áreas degradadas. A conversão de pastagens em áreas de cultivos e a intensificação da agropecuária eliminam a necessidade de desmatar novas áreas.
De fato, entre 2004 e 2012, o Brasil conseguiu reduzir as taxas de desmatamento na Amazônia em 80% ao mesmo tempo que o PIB do setor agrícola da região aumentou (Gandour, 2019).
Isso significa que o desenvolvimento de práticas de produção de alimentos sustentáveis no Brasil depende mais da melhora na alocação da terra, do que da restrição de atividade produtiva.
O processo de aumento de produtividade e de substituição de área de pastagem por lavoura começou com a Revolução Verde, que transformou a agricultura global na década de 1970. A agricultura brasileira vem se modernizando com a adoção de tecnologia e uso de fertilizantes, principalmente na região do Cerrado.
A Figura 4 mostra os ganhos de produtividade substanciais desde 1970 (eixo vertical) e mudanças nas áreas de produção de gado e soja (eixo horizontal) para cada região do Brasil. Os ganhos de produtividade são medidos pelo número de cabeças de gado por hectare7 (Figura 4a) e em toneladas de soja colhida por hectare (Figura 4b).
A Figura 4a mostra a região Sudeste tendo um declínio nas áreas de pastagem desde 1975. Também mostra que desde 1995, uma redução em área tem ocorrido em todas as regiões exceto no Nordeste. A Figura 4b mostra que, por outro lado, o crescimento da soja tem sido relativamente constante.
Comparando os valores de área no eixo horizontal de ambas as figuras, nota-se que as áreas associadas com a produção de soja estão em uma ordem de grandeza menor do que as áreas de pastagem para produção pecuária.
Além disso, é interessante notar que, em 2017, a produtividade da pecuária variava enormemente entre regiões, ao contrário da soja, indicando ineficiências no uso da terra.
Se a indústria agropecuária corrigir essa lacuna e focar o aumento dos ganhos de produtividade na pecuária, eficiências semelhantes podem ser alcançadas em todo o setor (Antonaccio et al., 2018).
Pesquisas mostram que a modernização da agropecuária brasileira está ligada à conversão de pastagens de baixa produtividade em áreas de cultivo e à redução das pressões de desmatamento.
Ao explorar os efeitos das inovações tecnológicas que adaptaram a soja ao Brasil Central sobre o uso da terra, Assunção e Bragança (2015) constataram que o aumento da adoção de fertilizantes e uso de tratores, foram acompanhadas de mudanças no uso da terra.
As inovações tecnológicas induziram a substituição de investimentos que geravam desmatamento por investimentos em intensificação agrícola. Assim, o boom da soja no Cerrado e a modernização agrícola que veio com ele atenuaram as pressões ambientais sobre a vegetação nativa.
Assunção, Lipscomb, Mobarak e Szerman (2016) mostram que a expansão da eletrificação teve um efeito similar no período entre 1960 e 2000. O aumento no acesso à eletricidade permitiu aos produtores expandirem suas atividades agrícolas em áreas de gramíneas, ajudando a conter a pressão por desmatamento.
Assunção, Pietracci e Souza (2016) encontram evidências similares ao analisar o aumento na produção de cana-de-açúcar no Mato Grosso do Sul. Finalmente, Assunção, Fernandes, Mikio e Souza (2020), mostram que o crédito rural tem impactos significativos na produtividade da terra e do trabalho, aliviando as pressões que impulsionam o desmatamento.
O Brasil dispõe hoje de capacidade para alcançar enormes ganhos na agropecuária sem a necessidade de desmatamento.
A Figura 5 mostra que o país tem um grande potencial para aumentar a produtividade agropecuária (Antonaccio et al., 2018).
Se esse potencial for explorado em todas as áreas disponíveis por meio do incentivo à conversão de pastagem em área de cultivo e pelo aumento da produtividade por meio de ganhos de rendimento – especialmente nas áreas de pastagem –, o ganho potencial realizado quase dobraria.
Apenas com o uso dessas estratégias, o Brasil pode mais do que duplicar a produtividade agrícola e aumentar os rebanhos de gado em 70%.
No entanto, investimentos significativos serão necessários para impulsionar as mudanças com vistas à maximização da produção no Brasil.
Os insumos agrícolas (mão de obra, materiais e equipamentos) aumentam a eficiência na produção de cultivos agrícolas e pecuária. Isso significa que os esforços para eliminar as ineficiências exigirão insumos adicionais e vão obrigar os agricultores a aumentar seus custos operacionais e estoques de capital para fazer a transição de sua produção.
O aumento no valor do equipamento agrícola (estoque de capital) necessário para permitir aos agricultores eliminar ineficiências varia entre 48% e 52% do valor atual de equipamento agrícola.
Ao mesmo tempo, aumentos substanciais nos custos operacionais também seriam necessários para maximizar a produção agrícola. Estes acréscimos variam entre 44% e 51% dos custos operacionais correntes (Assunção e Bragança, 2019).
Políticas Públicas para Agropecuária e Uso da Terra
A combinação de políticas públicas, sinais de preços e investimentos privados transformou o setor agropecuário profundamente nas últimas décadas.
O Brasil acelerou o processo de modernização da agropecuária e de sustentabilidade, passando de importador líquido para o maior exportador líquido mundial de alimentos.
Se as políticas públicas forem aprimoradas e melhor articuladas, essas tendências de intensificação podem ser reforçadas.
As quatro principais políticas que desempenham um papel importante para uma produção agropecuária mais sustentável são: (i) o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm); (ii) o novo Código Florestal; (iii) programas de gerenciamento de risco agrícola;8 e (iv) os programas de crédito rural, que serão vistos em detalhes nos próximos capítulos, sendo o foco central desse relatório.
Em 2004, o Brasil promulgou o PPCDAm, marcando o início de uma nova abordagem para combater o desmatamento na Amazônia brasileira.
O plano promoveu maior integração entre o Ministério do Meio Ambiente e outras partes do governo e propôs procedimentos inovadores para monitoramento, controle ambiental e gestão territorial. A mais importante dessas ferramentas foi o monitoramento via satélite para a fiscalização do cumprimento da legislação na Amazônia.
Dessa forma, o PPCDAm contribuiu significativamente para o controle do desmatamento (Assunção, Gandour, Rocha, 2015; Assunção, Gandour, Rocha, 2013). Em 2012, o novo Código Florestal foi aprovado, complementando o sistema de monitoramento com os requisitos de preservação da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente (APP) em áreas privadas.
Como resultado, o Código limita a expansão da área agropecuária e, em última instância, contribui para ganhos de produtividade. A associação do Código Florestal com o crédito rural é capaz de alavancar o potencial do Código para transformar o uso da terra.
Para estar em conformidade com o Código Florestal, produtores rurais devem preservar ou restaurar vegetação nativa em suas terras, o que implica que eles estão provendo um bem público.
Dessa forma, o direcionamento de recursos financeiros públicos para o setor rural é capaz de promover a preservação ambiental. Mudanças recentes no Plano Safra apontam nessa direção. Tratar os produtores rurais como provedores de bens públicos ajuda a justificar, do ponto de vista econômico, os subsídios ao crédito rural.
O volume de recursos de crédito rural também é capaz de ajudar no avanço da implementação do Código Florestal, não apenas por fornecer uma importante fonte de financiamento, mas também por direcionar recursos privados para a implementação do código.
Se o acesso ao crédito rural continuar a ser ampliado para aqueles que estão em conformidade com os requisitos ambientais, haverá incentivos para os produtores usarem seus próprios recursos para contribuir com a implementação do Código Florestal.
Com relação à gestão de risco, a importância de serviços financeiros adequados para o setor agrícola tem aumentado. A intensificação da agricultura está associada à expansão da área de cultivo sobre pastagens.
A pecuária é, em geral, mais resistente do que as lavouras diante de variações climáticas e eventos inesperados. Essas mudanças alteram significativamente o perfil de risco de um negócio. Um relatório recente do CPI/PUC-Rio analisa os instrumentos e políticas de gestão de risco no Brasil (Assunção e Souza, 2020).
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Fonte
SOUZA, Priscila; HERSCHMANN, Stela; ASSUNÇÃO, Juliano. Política de Crédito Rural no Brasil: Agropecuária, Proteção Ambiental e Desenvolvimento Econômico. Rio de Janeiro - RJ: Climate Policy Initiative, 2020.
