Terras Indígenas e Terras Rurais: Convergências Possíveis no Brasil do Século XXI
1. Introdução
A administração fundiária e a governança de terras no Brasil são cronicamente frágeis, com problemas associados a falta de direitos sobre a propriedade da terra, em geral, o que leva a conflitos fundiários violentos em terras rurais, déficit de moradias urbanas, ocupações ilegais, invasões a terras privadas e públicas, desmatamento das florestas tropicais e diversas formas de insegurança jurídica sobre a propriedade ou seu direito de uso (FAO/SEAD, 2017, p. 3; REYDON et al., 2011, p. 3-48; BANCO MUNDIAL, 2014).
Em relação aos povos indígenas, as garantias jurídicas tem sido ainda mais frágeis, como bem resume Perrone-Moisés (2000): desde a época colonial, as leis jamais negaram que os índios fossem livres e tivessem direito sobre suas terras, mas, ao avançar da colonização o indígena foi sendo expulso por meio pacíficos ou violentos, produzindo as chamadas “terras devolutas” de propriedade dos governos.
Historicamente, ainda, a principal destinação para uso das terras no País é a atividade agropecuária, que tem sido indutora do desenvolvimento nacional. O Brasil é hoje o quarto maior produtor de alimentos no mundo e o primeiro maior exportador de soja. Por um lado, com uso intensivo de tecnologia e aumento da produtividade, os preços relativos de alimentos reduziram-se, enquanto a quantidade, qualidade e oferta de alimentos aumentaram (MORANDI, 2018; BUAINAIN et al., 2014, p. 15). Por outro lado, a atividade agropecuária tem sido também a força motriz do arco do desmatamento. Atualmente, a pecuária bovina é a atividade mais fortemente correlacionada com o desmatamento na região Amazônica. A soja, principalmente aliada ao cultivo de arroz e milho, ocupa o segundo lugar entre as causas diretas do desmatamento na Amazônia (RIVERO, 2009; YANAI, 2015; VERÍSSIMO, 2015).
Na base do encontro entre a (i) gestão fundiária, (ii) os interesses indígenas, (iii) a atividade agropecuária, e (iv) a proteção ambiental está a questão do uso da terra. Entre essas questões, encontram-se inúmeros conflitos (passados e presentes), bem como possibilidades de convergências. Para lidar com os conflitos, é necessário assegurar o cumprimento da legislação e reforçar a capacidade institucional de gestão. Para vislumbrar as possibilidades, a economia pode oferecer como subsídio o entendimento de quais são os custos e os benefícios de cada uso alternativo da terra para a sociedade brasileira como um todo e, não somente para os agentes diretamente afetados, tanto no curto quanto no longo prazo.
O artigo começa com (i) a distribuição das terras indígenas no País; (ii) localiza-as no ordenamento territorial nacional; aborda a (iii) convergência entre a proteção ambiental, as terras indígenas e seus povos; apresenta (iv) a quantificação do uso das terras nas atividades agropecuárias, conforme o Censo Agro 2017, (v) apresenta um breve histórico dos povos indígenas, para chegar a (vi) uma visão sobre os conflitos e convergências possíveis.
2. As Terras Indígenas no Brasil Atualmente: Quantas e Qual sua Dimensão?
No Brasil, o direito originário dos índios sobre suas terras está baseado no direito congênito desde a época colonial, tanto que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) utiliza o verbo reconhecer a terra indígena, pois, sendo originário o direito, ele não é constituído, mas, sim, reconhecido. Dessa forma, as Terras Indígenas (TIs) foram reconhecidas na CF/88 e foi incluída nas Disposições Transitórias a determinação de demarcar as terras indígenas em cinco anos a partir da promulgação da Carta Magna (CAVALCANTE, 2016).
O arcabouço jurídico dado pela Constituição brasileira reconhece a “posse e usufruto” das terras indígenas pelas etnias ocupantes, mas o “domínio” pela União. Nota-se que a Constituição brasileira adotou o conceito de “terras tradicionalmente ocupadas”, o que possibilitou que algumas sociedades indígenas pudessem reivindicar a posse de territórios de onde foram expulsos, e não somente as que ocupavam por critérios de antiguidade (SANTILLI, 1999).
O período subsequente à promulgação da Constituição foi um dos dois períodos em que se registrou o maior número de homologações de terras indígenas: entre 1990 e 1994 a FUNAI homologou 85 novas unidades, no total de 316.186 km2. O segundo período de maior número de novas terras indígenas foi o de 1995 a 1998, também com 85 novas unidades, acrescentando mais 314.061 km2 (SOARES-FILHO et al., 2010).
O avanço no segundo período foi impulsionado pela cooperação técnica e financeira internacional intensificada para a área ambiental no Brasil após a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro, em 1992, que ficou conhecida como Rio-92. A execução do Programa piloto para a proteção das florestas tropicais do Brasil (PPG-7) possibilitou a criação do Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas da Amazônia Legal - PPTAL, responsável pelo grande número de demarcações no período de 1993 a 1998 (SANTILLI, 1999, pp. 15-17).
Assim, chegou-se ao atual número de terras indígenas oficialmente reconhecidas, apesar dos inúmeros retrocessos enfrentados pela FUNAI ao longo de sua história, dos questionamentos de segmentos da sociedade em oposição aos direitos indígenas, e dos obstáculos legais, administrativos e políticos enfrentados pela política indigenista nos últimos cem anos, no período republicano brasileiro. Atualmente, as Terras Indígenas (TIs) estão estimadas, grosso modo, entre 1,17 e 1,18 milhões de km2, o que equivale a 14% do Território Nacional (estimado em 8.515.767,05 km2), conforme mostra a tabela 1.
A maior concentração das TIs está na Amazônia Legal (85% da área e 54% do número de terras), correspondendo a 23% da extensão dessa região (ISA, 2017). Essa concentração espacial é explicada pelo processo de desenvolvimento do País, iniciado no litoral e no bioma da Mata Atlântica. Conforme explica a FUNAI, as TIs no Nordeste, Sudeste e Sul apresentam situação de “confinamento territorial”, pois a área que acabou restando aos indígenas dessas regiões é densamente povoada e de dimensão muito inferior ao tradicionalmente ocupado. Já na região Norte e na porção da Amazônia Legal do Centro-Oeste (a totalidade do Estado do Mato Grosso), as TIs são maiores, mas sua população também é menor, de forma coerente com as densidades demográficas das regiões Norte e Centro-Oeste, as mais baixas do País (FUNAI, 2018).
Por exemplo, em Santa Catarina, há hoje 25 terras e reservas indígenas. Nas primeiras décadas do séc. XX, os Estados estabeleciam áreas reservadas aos indígenas para liberar as terras para instalação de fazendas e vilas de imigrantes, incentivados a virem trabalhar no Brasil, em especial alemães e italianos, direcionados para o Sul e Sudeste do País. A perspectiva era a de que os índios das reservas fossem aos poucos também absorvidos pelas fazendas, tornando-se “trabalhadores nacionais” e, dessa forma, ser indígena era um estado “transitório”. Essa política levou a conflitos violentos entre agricultores e indígenas na disputa pelas fronteiras das terras. O povo Xokleng (autodenominado Laklãno), por exemplo, teve um espaço de 40.000 hectares reservado a eles em 1914. O decreto de criação da reserva foi assinado somente em 1926 e, nos anos seguintes, as terras foram invadidas, vendidas e negociadas, tendo sido registradas em nome de particulares sem qualquer respeito ao decreto. Em 1952, o governo de Santa Catarina regularizou a posse definitiva de 6.000 hectares a agricultores invasores. Atualmente, na Terra Indígena Ibirama, vivem 2.057 indígenas em 37 mil hectares (BRIGHENTI, 2012).
Já na região Norte, o Estado do Amazonas tem 165 TIs em 45,8 milhões de hectares; o Pará tem 64 TIs em cerca de 31 milhões de hectares, o que segue o padrão de ocupação da região Norte, de exígua população rural em extensos municípios. Em alguns municípios da Amazônia a população indígena é a maioria entre a população rural, em alguns casos chegando a ser a totalidade (IBGE, 2010).
A baixa densidade demográfica na Amazônia (na região Norte, de 4,12 hab/km2) pode ser explicada por outras características, como:
(I) o padrão histórico de povoamento, iniciado pelo litoral e Sul-Sudeste;
(II) o bioma preenchido por intensas florestas e inúmeras várzeas, o que não favorece a ocupação humana de forma intensa;
(III) a presença de grandes unidades de conservação ambiental;
(IV) existência de áreas destinadas às Forças Armadas;
(V) estrutura fundiária com presença de latifúndios; e
(VI) a grande extensão dos módulos rurais destinados aos projetos de assentamento agrícola de reforma agrária (SANTILLI, 1999, p. 43).
3. As Terras Indígenas e o Ordenamento Territorial
Para o órgão indigenista, a demarcação de terras indígenas contribui para a política de ordenamento territorial brasileira por meio da redução de conflitos pela terra, bem como auxilia no mapeamento da população indígena para que os Estados e Municípios possam cumprir com suas atribuições legais de atendimento à saúde e educação indígena e receber recursos federais para ações de etnodesenvolvimento, de fomento à produção indígena e de assistência técnica agrícola em terras indígenas. Ainda, nos estados e municípios localizados em faixa de fronteira, a demarcação de terras indígenas garante uma maior presença e controle estatal nessas áreas especialmente vulneráveis e, em muitos casos, de remoto acesso (FUNAI, 2018).
Nos últimos trinta anos, desde a Constituição Federal de 1988, os Governos federal e estaduais atribuíram 37% do território nacional a terras indígenas, unidades de conservação, comunidades quilombolas e assentamentos de reforma agrária, ademais de áreas militares. Essa configuração representa um desafio de gestão territorial no País, que conta hoje com 12.184 áreas protegidas em um território de 315 mil hectares, conforme tabela 2.
As áreas foram atribuídas com base em políticas de conservação, de inclusão social, ou de estratégia militar, formando um conjunto de territórios que requer governança fundiária. Não resultam de um processo de planejamento estratégico de ordenamento territorial e uso do solo e, em muitos casos, envolvem conflitos pelo uso das terras, resultando em processos judiciais, impactos sociais e econômicos (EMBRAPA, 2017).
A expansão de uma categoria de terras implica na retração de outras. Na Amazônia, a fronteira agrícola se expandiu de forma acelerada a partir dos anos 70, iniciando um processo migratório com adensamento urbano. Essa expansão foi motivada por incentivos fiscais, abundância de terra e criação de corredores de acesso, em especial as rodovias Belém-Brasília (BR 010) e Cuiabá-Porto Velho - BR 364 (IGLIORI, 2006; BECKER, 2005).
Espacialmente, o reflexo mais evidente dessas políticas foi a formação do chamado “arco do desmatamento” nas fronteiras leste e sudeste da região amazônica. Embora não tenha um padrão claramente definido, esse arco é formado por aglomerações de população, atividade econômica e de desmatamento, geralmente em torno das capitais estaduais e de outros centros urbanos (IGLIORI, 2006).
No aspecto social, tais políticas geraram inúmeros conflitos pelo uso da terra, criando, de um lado, os assentamentos rurais onde cada família recebia seu lote individual e, de outro, apossamentos regionais de seringueiros, remanescentes de quilombos, e ribeirinhos, que foram excluídos das políticas oficiais até final da década de 80 (BENATTI e FISCHER, 2018).
Ao longo das décadas de 1990 e 2000, os pequenos proprietários de terras e assentados que expandiram a fronteira agrícola foram sendo substituídos por uma segunda geração de proprietários, com maior capital, e maiores áreas de ocupação (SOUZA et al., 2012). Ao mesmo tempo, os pequenos agricultores procuravam novas áreas e abriam novas fronteiras para o desmatamento, expandindo novamente a fronteira agrícola e aumentando o arco do desmatamento (MARGULLIS, 2003).
É nesse contexto que se expandem as demarcações das terras indígenas, a partir da CF/1988, bem como a criação de unidades de conservação federais e estaduais, que passam a formar uma barreira à expansão do desmatamento acelerado na Amazônia.
4. O Papel das Terras Indígenas na Preservação Ambiental
A relação especial entre as sociedades indígenas e a natureza pode ser atribuída como uma das causas da maior conservação ambiental dessas áreas. Assim, as Terras Indígenas estão intimamente ligadas à conservação ambiental, apesar de não terem sido instituídas por essa razão. As terras indígenas configuram-se áreas protegidas pela União e, embora a sua proteção se dê em função de direitos originários, as políticas de conservação e uso sustentável da diversidade biológica não podem excluí-las, em especial na região Amazônica, onde essas terras incluem 40% das áreas consideradas de “extrema importância biológica” e 36% daquelas de “muito alta importância biológica” (SANTILLI, 2005).
O conceito de natureza e sociedade é uma construção cultural, é específico do modo como cada sociedade interage com o mundo natural. Nas sociedades indígenas “o cosmos inclui tanto a sociedade como a natureza, que interagem constantemente, com sutis diferenças de interação e definição em cada etnia” (GIANNINI, 2005).
Mais detalhadamente, os povos indígenas têm uma visão coletiva e sagrada da natureza: montanhas, lagos, florestas, animais, tudo têm um alto significado. Por isso o território para os indígenas é condição para a vida, pois é o conjunto de seres naturais e sobrenaturais, valores, conhecimentos, e tradições que garantem a o sentido da vida individual e coletiva. O território compreende, assim, não somente o espaço geográfico, mas a própria natureza dos seres. É, ainda uma referência à ancestralidade e à formação cósmica do universo e da humanidade (LUCIANO, 2006, pp. 100-103).
Assim, dada sua relação especial com a natureza - que não apresenta a dicotomia sociedade/natureza da tradição moderna – chegou-se ao atual estágio onde as sociedades indígenas que não foram expulsas de suas terras sobreviveram com muitos de seus valores e modos tradicionais de vida.
A Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), ratificada pelo Congresso Nacional, portanto, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro, define área protegida como: “área definida geograficamente que é destinada ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação”. Ainda, a União Internacional para a Conservação da Natureza (IUCN) inclui em sua definição de área protegida “os recursos naturais e culturais associados”, ressaltando a importância cultural da população que habita em áreas protegidas (SANTILLI, 2005).
Em consonância com esse arcabouço jurídico, o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), aprovado pelo Decreto n. 5.758 de 2006, reconhece o papel chave das terras indígenas na conservação ambiental e inclui entre as suas diretrizes “... IX - assegurar os direitos territoriais das comunidades quilombolas e dos povos indígenas como instrumento para conservação de biodiversidade”, trazendo uma série de objetivos e estratégias que incluem as terras indígenas no esforço nacional de “conservação da biodiversidade e, consequentemente, no desenvolvimento nacional” (BRASIL, 2006).
O Imazon aponta que as Terras Indígenas, ademais de preservadas interiormente, têm efeito inibidor do desmatamento ao redor dos seus limites. As áreas desmatadas no interior dessas TIs como um todo são muito pequenas, estimadas em cerca de 1,2% da área total de territórios. Acrescentado às terras indígenas as unidades de conservação federais e estaduais, com dados de 2010, somam-se mais de dois milhões de km2 (2.197.485 km2) de áreas protegidas, ou 44% da região, equivalentes a 26% do território brasileiro (IMAZON, 2015).
A Lei 13.123, de 20/05/2015, ou Lei da Biodiversidade, como ficou conhecida, visa promover o uso sustentável dos recursos genéticos da biodiversidade e regular: (i) o acesso ao patrimônio genético do País; (ii) ao conhecimento tradicional associado; (iii) à tecnologia e à transferência de tecnologia; (iv) a exploração econômica de produto acabado ou material reprodutivo oriundo de acesso e a respectiva repartição de benefícios; e (v) a remessa de acesso ou de amostra de material genético para o exterior (BRASIL, 2016).
Essa Lei não necessariamente aumentou as possibilidades de repartição dos benefícios, pois, ao separar o patrimônio genético do conhecimento tradicional, criou sistemas distintos de acesso. Aos povos indígenas interessa o reconhecimento de sua contribuição aos processos que geram e mantêm a biodiversidade e, consequentemente, o patrimônio genético (BENSUSAN, 2016).
Ainda não há uma avaliação da eficácia dos sistemas de gestão criados no âmbito da Lei da Biodiversidade, nem um balanço de registros que permita auferir se o conhecimento tradicional associado está sendo utilizado, ou em que medida o sistema facilitou ou dificultou a execução dessas atividades ou a utilização de conhecimento tradicional associado que possa beneficiar os povos indígenas.
Ademais da importância das Terras Indígenas na conservação da biodiversidade, ressalta-se que as TIs - associadas às unidades de conservação na Amazônia - são fundamentais para que as outras regiões do País tenha o clima e o regime hidrológico que favorece as atividades agrícolas. Sobre o regime hidrológico, ficou conhecido o termo “rios voadores” para explicar a importância da Amazônia para manutenção dos regimes de chuva nas outras regiões do País (NOBRE, C. A et al., 2016; NOBRE, C. A., 2001; NOBRE, A. D., 2014; MARENGO, 2004).
Estima-se que o desmatamento na Amazônia afetaria as condições da agricultura nas regiões Norte e Nordeste, com perdas para a produção e o cultivo, em especial para a agricultura familiar no Semiárido do Nordeste (MACHADO FILHO, 2016). Outros estudos comprovam que o volume de chuvas na Bacia do Xingu em 2007 foi o menor do que em toda a década de 2000 a 2010 (BRANDO, P. M., 2010) e, ainda em 2010, o número de focos de calor nas Terras Indígenas do Xingu (TIX) chegou a 884, quase quatro vezes mais do que 2007 (ISA, 2011, p. 206).
Cabe observar que as principais atividades econômicas desenvolvidas nas cabeceiras do Xingu e responsáveis pelo desmatamento e seus impactos na TIX são a pecuária, a soja e a exploração madeireira. Entre 2003 e 2008, o rebanho total da bacia cresceu 10%. A soja é o principal cultivo agrícola da região do Xingu e responde por 33% da área colhida no estado. (ISA, 2011).
Assim, os principais beneficiários dos serviços ecossistêmicos provenientes da TIX são os produtores de soja do Mato Grosso, para citar apenas um exemplo dos benefícios das terras indígenas ao País como um todo.
5. A Expansão das Terras Agropecuárias na Amazônia
De acordo com o censo agropecuário de 2017, existem no País cerca de cinco milhões (5.072.152) de estabelecimentos de agricultura e/ou pecuária, que ocupam uma área de 3,5 milhões de km2 (3.502.533), correspondendo a 41% do território nacional (IBGE, 2018), como mostra a Tabela 3, onde também que se registra espaço para expansão das áreas agrícolas em cerca de 7% do território nacional (MAPA, 2018).
Cabe observar que nos registros no Cadastro Ambiental Rural – CAR, atualizados até 30/11/18, existem 5.455.781 imóveis cadastrados em uma área de 4.697.632 km2). Essa diferença de área talvez seja explicada pelas diversas formas usadas para definir os polígonos das áreas declaradas, que variaram de GPS de mão, imagens de satélites, drones até consultas no “Google Earth” (SFB/CAR, 2018).
Sobre a distribuição das terras, o Censo Agro 2017 mostra que:
I) 50% das propriedades tem área de até 10 hectares e ocupam 2,2% do território produtivo;
II) propriedades rurais com até 100 hectares representam 89% do total de estabelecimentos agropecuários, ou seja, mais de 4,1 milhões de propriedades rurais, e ocupam 18,3% do território produtivo;
III) as maiores propriedades, com mais de 10.000 hectares, são formadas por cerca de 2.000 estabelecimentos que correspondem a apenas 0,04% das propriedades rurais do País e ocupam 51,8 milhões de hectares, área equivalente a 15% da área produtiva rural, como mostra a Tabela 4.
Historicamente, o Brasil é um país cuja distribuição de terras é altamente concentrada e permanece com altos níveis de desigualdade de distribuição. Alcantara Filho e Fontes (2009) analisaram a distribuição das propriedades rurais no País, de 1992 a 2003, e calcularam os níveis de concentração de terras nos Estados através do Índice de Gini (G), relacionando 17 estratos de área de propriedades (medidos em hectares), com sua participação na área total. Verificaram que a distribuição de terras tem G maior ainda que a de renda no País: em 2003, a distribuição de renda média era de G=0,6, enquanto da distribuição de terras, G=0,8.
Concluíram também que pouca coisa mudou na estrutura fundiária no período analisado, tendo sido executadas apenas políticas compensatórias para alguns movimentos sociais (como alguns assentamentos, reservas extrativistas, terras indígenas, reservas de desenvolvimento sustentável), com “acomodamento” dessas desigualdades, mas não levando à reestruturação fundiária e produtiva no campo (ALCANTARA FILHO e FONTES, 2009).
Os diversos modelos de assentamentos de reforma agrária implantados desde a segunda metade do séc. XX no País não conseguiram consolidar uma estrutura produtiva nas áreas destinadas aos assentamentos, o que resultava em nova concentração de terras “a posteriori”. Os assentamentos realizados na região Amazônica, em sua maioria, serviram como uma área de escape para evitar conflitos no Centro-Sul e Nordeste do País, onde se encontrava o maior número de trabalhadores rurais desalojados. Prova disso é que, entre 1988 e 2006, do total de famílias que estavam em ocupações de terra, apenas 5% se localizavam na região Norte, enquanto que, entre as famílias assentadas, 40% estavam em lotes na região Norte – em áreas de ocupação recente na fronteira agropecuária. Nas regiões Sul e Sudeste, há mais famílias em ocupações do que assentadas. Com essa estratégia, a reforma agrária conduzida pelo Governo brasileiro avança em áreas da Amazônia com um novo movimento de abertura da fronteira agrícola, mas mantém a estrutura fundiária nas outras regiões, em especial no Sudeste e Centro-Oeste. No entanto, essa estratégia atingirá o limite da disponibilidade de terras da União para fazer a reforma agrária (PAULINO et al., 2018).
Talvez a concentração de terras seja uma das causas da crescente demanda por arrendamentos verificado no Censo Agropecuário de 2017: há 11 anos, no Censo 2006, elas somavam 14,9 milhões de hectares. Em 2017, cerca de 30 milhões de hectares. Em números absolutos, Mato Grosso lidera a lista de estados que mais arrendam terras, com 5,7 milhões de hectares. O estado é seguido por Rio Grande do Sul (4,5 milhões de hectares), e São Paulo (3,1 milhões de hectares).
O aumento observado entre 2006 e 2017 no mecanismo de arrendamento de terras (Censo Agro 2017), os recentes aumentos verificados nas taxas de desmatamento na região Amazônica (INPE, 2018), e o relativo preço mais baixo da terra na Amazônia em relação às outras regiões do País, mostram que há demanda por novas áreas para a expansão de atividades agropecuárias na Amazônia, ainda que com dificuldades logísticas e falta de vocação natural das florestas para a agricultura.
No entanto, as terras indígenas não competem com o agronegócio pelas mesmas terras, pois é fora das florestas Amazônicas que ocorre 90% do volume de produção agropecuária. Além disso, uma grande porção das áreas amazônicas protegidas está em regiões remotas ou sem aptidão agrícola. Segundo os dados do MapBiomas, cerca de 25% do Brasil está dentro de terras indígenas e unidades de conservação e, destas, 90% na Amazônia (MORANDI, 2018).
Um estudo de Saath e Fachinello (2018) utilizou estimativas de crescimento da demanda por exportações e consumo interno do Brasil entre 2012 e 2024 dos principais produtos alimentícios e outros produtos agropecuários (celulose e etanol), relacionando-os à necessidade de produção e terras. Concluíram que “novas demandas poderão ser atendidas com aumentos de produtividade ou substituição de cultura, especialmente sobre a pecuária extensiva”, e que “pequenos ajustes de produtividade regionais e a realocação produtiva seriam suficientes para atender às novas demandas até 2024” (SAATH e FACHINELLO, 2018).
Ainda, um estudo sobre a política de controle de desmatamento realizada entre 2006 e 2011 aplicou um modelo de equilíbrio geral que mostrou que o desmatamento pouco contribui para o crescimento econômico da região amazônica, tendo-se verificado aumento apenas marginal no PIB da região. Assim, políticas de aumento da produtividade contribuiriam mais para a economia do que a expansão para novas áreas de ocupação (CARVALHO et al., 2016).
Da mesma forma, Aranha e Bragagnolo (2018) analisaram a relação entre a produção e o desmatamento entre 2006 e 2014, a partir de uma amostra em painel de dados de preços de rebanho, produção agrícola, PIB e desmatamento, por município da Amazônia Legal. O estudo mostrou que, em geral:
(I) com o aumento de preços da soja há aumento do desmatamento, mas somente nos municípios já com menores níveis de PIB per capita;
(II) a produção de gado tem uma dinâmica própria e, aumentos temporários do preço da carne podem elevar o número de abatimento do gado e, em decorrência, diminuir a pressão sobre a floresta;
(III) o aumento de crédito agrícola não se relacionou com alterações no desmatamento em ambos os casos (soja e gado); e, sobretudo,
(IV) “o crescimento da produção e produtividade associado a um ambiente de regras mais rígidas quanto ao uso dos recursos naturais demonstrou ser extremamente eficaz na redução da degradação ambiental”.
Este último fator se deve ao aumento da produtividade registrado especialmente a partir de 2008, quando foi criada a “lista negra do desmatamento”, que levou a novos requerimentos para acesso ao crédito, o que mostra a influência das regras institucionais na dinâmica do desmatamento (ARANHA E BRAGAGNOLO, 2018).
6. Os Povos Indígenas
Passados quinhentos anos após o processo de miscigenação, de mudança de hábitos, e dos impactos culturais em geral, como distinguir o indígena do não-indígena? O Estatuto do Índio, Lei 6.001, de 1973, define o indígena em seu artigo 3º como "todo indivíduo de origem e ascendência pré-colombiana que se identifica e é identificado como pertencente a um grupo étnico cujas características culturais o distinguem da sociedade nacional". Assim, no Brasil, tem prevalecido a auto identificação étnica e critérios culturais para tratar da diferenciação entre indígena e não-indígena.
Cabe ressaltar que a identidade indígena e sua cultura não são avaliadas pelo grau de interação com a sociedade nacional. De acordo com Darcy Ribeiro (1996), ocorre sempre uma “transfiguração étnica” nos contatos, um processo “através do qual as sociedades tribais que se defrontam com sociedades nacionais preenchem requisitos necessários à sua persistência como entidades étnicas, ainda que com alterações em sua cultura e forma de relação com a sociedade envolvente”. Ainda por esse conceito é que Darcy Ribeiro não considerou que os indígenas brasileiros assimilaram a cultura da sociedade nacional e não se tornaram “parte indistinguível dela”. O que ocorreu foi o extermínio de indígenas e a sobrevivência de populações e indivíduos que permaneceram indígenas, “já não nos seus hábitos e costumes, mas na auto identificação como povo distinto do brasileiro”. Em comum, identificam-se como uma coletividade específica, distinta de outras com as quais convive e, principalmente, do conjunto da sociedade nacional na qual está inserida (RIBEIRO, 1996, pp. 19-27).
Em consonância com esse entendimento, a Constituição Federal de 1988 desaprova o princípio assimilacionista e rompe totalmente com a necessidade de aculturação e evolução embutida na antiga política indigenista, presente na Constituição de 1967. “Na nova ordem constitucional, o indígena é um cidadão pleno, que não necessita ser integrado à sociedade brasileira, pois dela já faz parte desde sua gênese”. Superado o “falso dilema da integração”, deve ser respeitado em sua “organização social, línguas, crenças e tradições”, como manda o art. 213, CF/88 (BIGONHA, 2019).
No Censo Demográfico de 2010, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), foram incluídas perguntas específicas que possibilitaram o conhecimento de quantos são os brasileiros indígenas bem como sua localização quanto ao domicílio. As estatísticas foram divididas entre população “dentro” ou “fora” de Terras Indígenas reconhecidas pelo governo federal e entre “urbana” e “rural”.
A atual população indígena brasileira segundo o Censo 2010 é de 896.917 pessoas, com 517.383 vivendo em terras indígenas e 379.534 fora de terras indígenas. Assim, a população indígena representava 0,43% da população brasileira, estimada em 190.755.799 pessoas, em 2010 (IBGE, 2010). Em 2018, o IBGE projetou que a população já alcançou 208.494.000 pessoas e, a população indígena, 971.000 pessoas, tendo subido para 0,47%, caso tenha crescido à mesma taxa de 1,1% verificada entre 2000 e 2010 (taxa maior do que do restante da população brasileira, que ficou em menos de 1% no mesmo período).
Por grupos de idade, a pirâmide demográfica da população indígena de homens e mulheres é bem semelhante, e apresentam ambas distribuições com bases alargadas, em particular porque é maior a taxa de natalidade entre os indígenas que vivem dentro das Terras Indígenas. Observa-se o maior número de jovens, proporcionalmente, na população indígena do que na população não-indígena, o que torna ainda mais relevante pensar as políticas públicas para o desenvolvimento sustentável e aproveitar o grande potencial do capital humano nessa população. Quanto à distribuição por sexo, os homens são ligeiramente predominantes dentro das Terras Indígenas, com 51,6%, e as mulheres são um pouco mais predominantes fora delas, com 51,3% (IBGE, 2010).
Apesar de reunidos estatisticamente na categoria indígena, cabe ressaltar a enorme diversidade desses povos: os dados mostram a existência de 305 etnias e 274 línguas indígenas. Ademais das diferenças culturais – mitos, modo de vida, rituais, vestimentas, alimentação - diferem na forma de organização social e, conforme o tempo de contato com a sociedade envolvente, varia o grau de absorção de influências do não-indígena, bem como do acesso à assistência social do estado brasileiro em termos de saúde e educação.
A respeito da diversidade linguística, por exemplo, nota-se que o elevado número de línguas provocou debate entre os linguistas, que esperavam um número menor. Suscitou debates sobre a própria definição de língua, pois toda língua tem uma diversidade interna, varia no tempo e no espaço geográfico e social, ademais da possibilidade de existência de dialetos. Ainda, dado o desconhecimento sobre as línguas indígenas, não se pode afirmar nada a respeito desse número. Em 2009, foi instituído o Programa Brasileiro de Documentação de Línguas Indígenas que já alcançou mais de trinta grupos indígenas. Os indígenas são, assim, em sua maioria bilingues, ou multilíngues e, para muitos, o português é a segunda ou terceira língua. No entanto, a transmissão da língua entre gerações vem diminuindo com a migração das aldeias para as cidades, como mostram as estatísticas do Censo 2010 na Tabela 6 (ISA, 2017, p. 58-61).
Em relação ao grau de contato com o não-indígena, há etnias em que o contato se estabeleceu no séc. XVIII e ainda hoje mantém muito de sua cultura, como os Povos do Xingu, no Mato Grosso. Há etnias de contato mais recente (meados do séc. XX) que, pela velocidade com que avançou a ocupação das terras circundantes, têm hoje contato muito próximo com as cidades, tanto em termos culturais quanto em assistência do Estado, como os Suruí, de Rondônia, que contam com escola indígena de educação básica e posto de saúde em suas aldeias. Assim, da mesma forma como há diversidade cultural entre regiões e Estados no País, há diversidade cultural entre os indígenas conforme a região em que vivem. O quadro 1 a seguir resume o histórico de quatro etnias, a título de ilustração da diversidade.
7. Conflitos e Convergências: Caminhos para o Séc. XXI
O processo de perda de território sofrido pelos indígenas se inicia no período colonial, e se perpetua até hoje. As demarcações são recentes na história do País, e a consolidação das terras indígenas demarcadas configura hoje um desafio real a esses povos que ainda sofrem com as invasões e ameaças de perda de direitos.
As terras indígenas estão previstas desde a Primeira República, que lançou a política indigenista brasileira com a criação do SPILTN (1910), futuro SPI (a partir de 1918), e depois FUNAI (1967). No entanto, em que pese o caráter inovador e humanista do SPI, a posse da terra continuou a ser um desafio que se perpetuou até nossos dias. Como cita Darcy Ribeiro (1996), em toda sua história o SPI “se viu quase sempre só, lutando contra o consenso geral para impor a aplicação da lei”, não somente a legislação indigenista, considerada positivista e avançada para sua época, como também para obter o simples respeito à lei civil, quando índios se envolviam em conflitos com não-índios.
A necessidade de manter o respeito à lei civil perpetua-se até hoje em relação aos povos e terras indígenas, alvo constante de invasões. Quanto ao arcabouço legal, observa-se que a Medida Provisória 870, de 1º de janeiro de 2019, fez a cisão entre a demarcação e os demais interesse indígenas: (I) retira a demarcação da Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e coloca-a sob responsabilidade do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); e (II) insere outras questões indígenas tratadas pela FUNAI no Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos.
Na visão da 6ª Câmara de Coordenação e Revisão (CCR) do Ministério Público Federal (MPF), que trata das populações indígenas e tradicionais, a MP 870/19 é inconstitucional e deve ser rejeitada no que se refere à política indigenista do Governo federal. As mudanças institucionais na FUNAI “submetem os interesses dos índios, disciplinados no Título da Ordem Social da Carta Magna, aos interesses agrícolas de que trata o Título da Ordem Econômica e Financeira”, conflito com potencial de ressuscitar a visão integracionista que “promoveu o assassinato indígena em grande escala, como registra o Relatório Figueiredo” (BIGONHA, 2019).
Em relação às terras destinadas à agricultura, também foi recentemente transferido para o MAPA a responsabilidade sobre o Cadastro Ambiental Rural (CAR), com a subordinação do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) a esse Ministério. A partir do CAR poderá ser implementado o Programa de Regularização Ambiental (PRA) e o funcionamento das Cotas de Reserva Ambiental (CRA). Esses instrumentos fazem parte do Código Florestal (Lei n. 2.651/2012), peça importante do arcabouço jurídico que disciplina o uso da terra e contribui para a convergência entre as políticas ambientais e agrícolas.
Do lado do setor privado, o mercado internacional exige cada vez mais sustentabilidade na produção, por isso o setor agropecuário nacional vem tomando iniciativas para coibir o desmatamento ilegal nas cadeias de fornecimento de commodities agrícolas. Assim, o setor governalmental também pode ir além dos instrumentos de comando-e-controle, e oferecer incentivos positivos aos produtores que se adequam à legislação ambiental ou preservam além do limite mínimo de desmatamento, como estratégia de assegurar a produção sustentável (BERNASCONI et al., 2018).
Na convergência entre as políticas ambientais e indigenistas pode-se citar a instituição da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI), Decreto nº 7.747/2012, com o objetivo de “garantir e promover a proteção, a recuperação, a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais das terras e territórios indígenas” (PNGATI, 2012, Art. 1º). Um dos eixos dessa política é o “uso sustentável de recursos naturais e iniciativas produtivas indígenas”, que inclui dez objetivos, entre eles o de “fortalecer e promover as iniciativas produtivas indígenas com apoio à utilização e ao desenvolvimento de novas tecnologias sustentáveis”. Para alcançar esse objetivo será fundamental a adoção de algum instrumento de incentivo econômico aos produtos indígenas.
Como exemplo desses instrumentos temos (i) a Política de Garantia de Preços Mínimo (PGPM-Bio) da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) para garantia de quinze espécies vegetais selecionadas de atividades extrativistas, estabelecida em 2008 e, mais recentemente, em 2018, (ii) as câmaras estaduais de comercialização para articulação de oferta e demanda de produtos da agricultura familiar, da sociobiodiversidade e da agroecologia, instituídas no então Ministério do Desenvolvimento Agrário, cujas responsabilidades foram também transferidas ao MAPA pela MP 870/2019.
Em relação aos instrumentos legais, ademais das políticas de combate ao desmatamento ilegal, uma política de apoio ao aumento da produtividade agrícola e aos pequenos proprietários na Amazônia traria um impacto econômico maior do que a expansão da área agrícola nessa região, como demonstrado na análise de equilíbrio geral realizada por Carvalho et al. (2016). Os resultados mostraram que o desmatamento da Amazônia teria contribuído com apenas 0,142% do crescimento do PIB brasileiro entre 2006 e 2011. Considerando o PIB de 2011, de certa de quatro trilhões de reais, o desmatamento teria acrescentado R$ 5,9 bilhões, ou 75,3 mil reais por km2 desmatado. Esses valores certamente não justificam a degradação ambiental, a perda de biodiversidade e de serviços ecossistêmicos provocados pelo desmatamento (CARVALHO et al., 2016).
Assim, percebe-se que há interseções possíveis entre as políticas ambientais, agrícolas e indígenas que possibilitam o encontro entre conservação, produção e uso sustentável. O Quadro 1 mostra, de forma ilustrativa (e não exaustiva), instrumentos legais, a maioria de comando-e-controle, e instrumentos econômicos e de gestão adequados a políticas públicas socioambientais e agrícolas. O reforço de uma política auxilia na implementação da outra: ao respeitar o código florestal, por exemplo, 80% da região Amazônica é preservada; ao respeitar a Constituição, o modo de vida indígena leva à preservação de quase a totalidade das TIs na Amazônia; ao valorizar a Agricultura Familiar, valoriza-se também produtos da sociobiodiversidade, que incluem os povos tradicionais e indígenas em suas políticas, como a PGPM-Bio; e assim por diante, criando-se um ciclo de impactos positivos somente com a implementação das políticas já existentes aliadas ao respeito à legislação vigente.
8. Comentários Finais
As terras indígenas e demais áreas protegidas da Amazônia enfrentam ainda em 2019 conflitos de dimensões socioambientais, jurídicas e econômicas, que não se resolvem com uma única política. OSTROM, E. (1994) observa que a governança de recursos naturais será sempre um desafio, “sob qualquer regime de acesso”, e que será necessária a adoção de um conjunto de políticas e instituições que considerem tanto o meio ambiente e físico quanto os aspectos culturais para que os recursos naturais comuns sobrevivam ao séc. XXI. Ainda, as instituições de governança sobre uso de recursos naturais comuns serão essenciais para a conservação ambiental, e sem tais instituições “será ainda maior a aceleração da destruição dos recursos naturais”, diminuindo o bem-estar de todos.
Na região Amazônica encontram-se largas extensões territoriais governadas por instituições de uso comum, tanto pelos indígenas em suas terras, quanto por povos tradicionais residentes nas Resex e Flonas. Aprimorar as capacidades dessas instituições para fazer a gestão de seus recursos naturais comuns é fundamental para a continuidade desses recursos no longo-prazo, assim como aperfeiçoar o conjunto de políticas públicas que impactam sobre essa região.
Há, atualmente uma grande variedade de situações de inserção dos indígenas na economia, variando muito de região em que vivem, das aptidões naturais de suas terras, do histórico do contato, das oportunidades de comercialização etc. No entanto, o que persiste ainda é uma baixa valorização dos produtos indígenas e dificuldades diversas de inserção na sociedade envolvente, tanto de ordem econômica quanto social. Diferentes experiências de atividades produtivas exitosas já se realizam por muitos povos, e podem ajudar a identificar caminhos para uma economia indígena sustentável.
Ainda, na convergência entre as políticas setoriais, há espaço para distribuir o uso da terra por todos os segmentos da sociedade brasileira, desde que respeitados o arcabouço institucional e avaliados os custos e benefícios dessas políticas. O arcabouço de legislação e de políticas nacionais já trazem os elementos necessários para o desenvolvimento sustentável, com convergência dos fatores comuns às políticas socioambientais e agrícolas. O que se necessita é a efetiva implementação e avaliação das políticas públicas existentes, com o reforço à capacidade das instituições para aperfeiçoar a governança territorial e para conferir maior segurança jurídica aos direitos socioambientais.
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Fonte
ANDRADE, Darly Fernando. Administração Rural. Belo Horizonte - MG: Poisson, 2020. Vol. 04.
